Ano novo, tributo novo.
Se nada mudar, no dia 1.º de janeiro de 2027, milhares de usuários de rodovias que retornarão do litoral e do interior e viajantes de diversos aeroportos do país pagarão as tarifas de pedágio e de embarque já com a incidência da Contribuição Sobre Bens e Serviços (CBS), que substituirá integralmente o PIS e a COFINS.
Aliás, não somente usuários de rodovias e viajantes, mas todos os cidadãos usuários de serviços públicos.
Atualmente, há bastante discussão pública sobre os reequilíbrios econômico-financeiros dos contratos de concessão de serviços públicos nos diversos setores, como transporte, saneamento básico e energia, com previsões diversas sobre seus impactos. De fato, os reequilíbrios ocorrerão, afinal estão previstos na própria Lei Complementar 214/2025, que instituiu a reforma tributária.
Entretanto, o reequilíbrio dos contratos de concessão é a etapa final de uma análise e do cálculo dos impactos efetivos da reforma tributária. Antes do reequilíbrio em si, há uma questão prática, de impacto iminente, que dependerá majoritariamente de atos emitidos pelo Poder Público, em especial pelas agências reguladoras.
Isso porque todas as tabelas tarifárias que indicam os valores de pedágio, tarifas de embarque de passageiros, tarifas de água e esgoto, dentre outras, foram elaboradas para que as concessionárias cobrassem o valor indicado dos usuários finais dos serviços. Trata-se do modelo de teto tarifário, majoritariamente adotado nas concessões.
Vejamos um exemplo simples: a atual tarifa de pedágio sobre automóveis da Rodovia dos Imigrantes é de R$ 40,60, aprovada e homologada pela ARTESP (Agência de Transporte do Estado de São Paulo). O valor da tarifa é composto por 3,65% de PIS e COFINS, ou seja, R$ 1,48 da tarifa representa o PIS/COFINS. Com a extinção do PIS/COFINS a partir de 1.º de janeiro de 2027, o que ocorrerá com essa tarifa?
Em princípio, a Concessionária não tem autonomia contratual para modificar a tarifa em função de uma mudança tributária, pois depende de uma aprovação e homologação da ARTESP. Supondo que nada seja feito e a tarifa na tabela continue sendo R$ 40,60, dois serão os possíveis cenários a serem explorados.
No primeiro cenário, no dia 1.º de janeiro, a lei determina o início da incidência da CBS, cuja alíquota estimada é de 9,2%. Ocorre que a CBS é um tributo que incide sobre o preço cobrado, não estando embutida no preço praticado, cabendo ao consumidor final o ônus deste tributo. Assim, não havendo mudança de preço, a Concessionária cobrará do consumidor os R$ 40,60 acrescidos de R$ 3,74 (valor equivalente a 9,2% da CBS sobre R$ 40,60). Se isso ocorrer, o usuário da rodovia pagará um pedágio total de R$ 44,34 e terá uma lembrança de que, poucos dias antes, pagou R$ 40,60.
No segundo cenário, outra forma de raciocínio, seria entender que a Concessionária só poderá cobrar do usuário o valor de R$ 40,60, devendo fazer a conta reversa para chegar a este valor. Neste cálculo, a Concessionária então teria um preço de R$ 37,18, de tal forma que a CBS seria de R$ 3,42 (9,2% sobre R$ 37,18), ficando para o usuário o preço final de R$ 40,60, conforme a tabela tarifária vigente. Neste cenário, a Concessionária teria uma redução de arrecadação de R$ 1,94 (comparado ao cenário com PIS/COFINS), podendo reduzir esta diferença a depender das reduções de custos a que teria direito pelo novo sistema da reforma tributária.
Os dois cenários anteriores não parecem ser os mais corretos, pois, no primeiro, o usuário será totalmente onerado e, no segundo, a Concessionária será onerada. Além disso, em nenhum deles foi considerado o impacto da redução da base de cálculo do ISS decorrente da exclusão da CBS da receita da Concessionária. Na verdade, dificilmente haverá um acerto preciso nas soluções, mas uma indicação de um caminho mais seguro e correto no âmbito da reforma que se coloca seria de fato excluir o PIS/COFINS da tarifa final e acrescentar a CBS, com alguma presunção mínima de redução de custo, de forma que o efeito da mudança não venha a impactar significativamente nem o usuário, nem a Concessionária.
Cabe lembrar que a Concessionária terá direito ao futuro reequilíbrio, tratando-se apenas de ajustar a tarifa para não afetar seu fluxo de caixa. Um cálculo aproximado — considerando a exclusão do PIS/COFINS, a aplicação da alíquota da CBS sobre o valor líquido de PIS/COFINS e uma presunção de redução de custo com base no setor em questão — indica a possibilidade de se chegar a um preço próximo à tarifa atual, ainda que com algum aumento, preservando-se tanto a Concessionária, quanto o usuário.
Em outros setores, sujeitos hoje ao regime não cumulativo de PIS/COFINS (alíquota combinada de 9,25%), faz-se possível até que o impacto inicial seja positivo para as Concessionárias, no entanto, no final, com a vigência completa da reforma, atingindo-se a alíquota final estimada em 27,91% para a CBS e o IBS, provavelmente todos os setores verificarão um aumento de carga tributária para o usuário final.
Diante disso, este é um momento oportuno para se antecipar eventuais ajustes, de forma a se diluir o impacto no tempo.
De toda forma, o mais relevante é que qualquer modificação nas tarifas dependerá da análise e aprovação da ARTESP, no caso das rodovias do Estado de São Paulo, e das diversas outras agências reguladoras no caso de todos os demais setores.
Assim, considerando que estamos a praticamente três meses do fim do ano, é fundamental que as agências reguladoras comecem de fato a avaliar e aprovar as mudanças nas tabelas tarifárias, preferencialmente de forma consensual com as concessionárias.
Tal medida é relevante, porque, não havendo uma uniformidade e um procedimento oficial definido, a tendência é que, no dia 1.º de janeiro de 2027, ou até mesmo antes, haja uma proliferação de soluções mal formuladas, que impactarão usuários e concessionárias, fomentando inúmeros conflitos com as agências reguladoras.
Por isso, a antecipação destas medidas por parte das agências reguladoras e das Concessionárias, juntamente com a execução de um plano de comunicação adequado a uma das maiores mudanças tributárias nas relações de consumo do Brasil, é fundamental para a estabilidade jurídica dos programas de concessão federal, estadual e municipal, garantindo-se que as relações entre usuários e concessionárias não sejam estremecidas por uma omissão regulatória.