As receitas acessórias constituem importante instrumento na estruturação de contratos de concessão e de Parceria Público-Privada (“PPP”), permitindo a exploração comercial de atividades complementares ao objeto principal e o ganho de receitas adicionais àquelas diretamente relacionadas à prestação dos serviços.
Nos contratos de PPP, essas receitas podem assumir diferentes funções conforme a estrutura econômico-financeira do projeto, inclusive mediante o compartilhamento, total ou parcial, dos valores recebidos com o Poder Concedente.
Uma das formas de se operacionalizar esse compartilhamento consiste na utilização de parcela das receitas acessórias, atribuída ao Poder Concedente, para a redução da contraprestação pública devida ao parceiro privado.
Exemplificando, em uma PPP na qual, em determinado mês, o parceiro privado deva ser remunerado, por meio de uma contraprestação pública de R$ 1 milhão, ao passo que, nesse mesmo período, faça jus o Poder Concedente ao recebimento de R$ 100 mil em decorrência do compartilhamento das receitas acessórias auferidas pela Concessionária, caso estabelecido em contrato que esse compartilhamento ocorrerá mediante o desconto da contraprestação, o desembolso financeiro mensal do Poder Concedente será de R$ 900 mil.
Embora simples e intuitiva sob a perspectiva econômica, essa sistemática tem suscitado um questionamento relevante:
Seria essa compensação compatível com o princípio do orçamento bruto, constante do artigo 6.º da Lei Federal n.º 4.320/1964, e que determina que todas as receitas e despesas deverão constar no orçamento público em seus valores totais, sem deduções, compensações ou encontro de contas entre si?
Ou seja, no mencionado exemplo, o Poder Concedente, necessariamente, teria que, em uma operação autônoma pagar o R$ 1 milhão relativo à contraprestação, e em outra operação financeira autônoma receber os R$ 100 mil devidos pelo parceiro privado.
Essa pergunta pressupõe que a redução da contraprestação configure compensação entre duas obrigações autônomas, uma do Poder Concedente perante o parceiro privado, outra deste perante aquele. Não é essa, contudo, a natureza do mecanismo examinado: quando o contrato estabelece que o compartilhamento de receitas acessórias se dará por desconto na contraprestação, a obrigação do Poder Concedente nasce, desde a origem, já apurada em seu valor líquido, sem que se configurem duas obrigações brutas e recíprocas a serem extintas por compensação. Sob essa perspectiva, o princípio do orçamento bruto (que veda a dedução ou o encontro de contas entre receitas e despesas autônomas) não chega a ser confrontado nessa hipótese específica, por faltar o pressuposto de duas obrigações distintas a compensar.
De todo modo, ainda que o princípio do orçamento bruto seja destinado a assegurar a transparência e a integralidade na evidenciação da atividade financeira estatal, evitando que receitas e despesas sejam apresentadas apenas por seus resultados líquidos, faz-se necessário verificar que a observância desse princípio, contudo, não conduzirá, necessariamente, à conclusão de que obrigações recíprocas entre Poder Concedente e parceiro privado deveriam ser satisfeitas mediante fluxos financeiros autônomos, o que é especialmente relevante na hipótese em que, de fato, coexistam duas obrigações distintas, como se verá a seguir.
Isso porque há diferença real entre o reconhecimento de fatos orçamentários e patrimoniais e a forma pela qual as obrigações pecuniárias previstas em um contrato deverão ser financeiramente satisfeitas.
Uma coisa é registrar receitas e despesas apenas pelo resultado líquido, sem reconhecimento individualizado dos fatos econômicos que lhes deram origem, prática que efetivamente contraria o mencionado artigo 6.º da Lei Federal n.º 4.320/1964. Outra é reconhecer e evidenciar cada fato pelo seu valor integral e, ao final, transferir ao parceiro privado apenas o saldo financeiro remanescente, distinção essa que, quando do tratamento conferido às receitas adicionais, encontra respaldo no “Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público” (“MCASP”), editado pela Secretaria do Tesouro Nacional.
O MCASP, em sua Parte III – Procedimentos Contábeis Específicos, item 2.4.3, reconhece que, havendo o compartilhamento de receitas adicionais entre o Poder Concedente e a Concessionária, a parcela devida ao Poder Concedente poderá reduzir a contrapartida devida ou, alternativamente, ensejar o reconhecimento de ativo representativo do valor a receber, hipótese em que a respectiva receita orçamentária somente será reconhecida no momento do efetivo recebimento.
Ademais, este mesmo Manual recomenda a diferenciação do tratamento contábil conforme a sistemática estabelecida no contrato: (i) quando estiver previsto no contrato que o compartilhamento ocorrerá por meio da redução da parcela da contraprestação devida pelo Poder Concedente, o valor compartilhado deverá ser reconhecido como uma variação patrimonial aumentativa em contrapartida à redução do passivo; e (ii) quando não houver no contrato previsão expressa de que o compartilhamento será realizado mediante compensação, o montante devido ao Poder Concedente deverá ser reconhecido como variação patrimonial aumentativa em contrapartida a um ativo representativo do valor a receber.
Essa distinção é significativa uma vez que esse Manual reconhece expressamente que o compartilhamento das receitas adicionais poderá ser realizado mediante redução da contraprestação pública, sem exigir que a parcela pertencente ao Poder Concedente produza ingresso financeiro autônomo para somente então se realizar o pagamento integral ao parceiro privado.
Importante, ainda, observar que tal tratamento deverá ser aplicado em conjunto com o previsto no item 2.4.4 – Aspectos Orçamentários, no qual o MCASP disciplina a classificação das despesas relacionadas às PPPs e prevê a modalidade de aplicação específica para a execução desses contratos.
Assim, claro está o reconhecimento patrimonial do compartilhamento das receitas adicionais sem se afastar a necessária identificação orçamentária das despesas decorrentes das PPPs, sistemática essa que já vem sendo incorporada pela Administração Pública às suas orientações contábeis.
É o caso, por exemplo, de Santa Catarina, que por meio da Nota Técnica de Procedimento Contábil n.º 004/2022, editada pela Secretaria de Estado da Fazenda para disciplinar o tratamento contábil das concessões e PPPs, reproduziu a lógica estabelecida pelo MCASP.
Ainda que se entendesse tratar-se de compensação em sentido técnico, e não de cláusula de apuração de valor líquido, como aqui sustentado, no âmbito do controle externo há precedentes que corroboram a validade do mecanismo:
Ao analisar a PPP do Projeto de Irrigação Pontal, o Tribunal de Contas da União – TCU asseverou que a reversão das receitas adicionais para fins de redução da contraprestação do Poder Concedente não ofende o ordenamento legal e, invocando a aplicação subsidiária da Lei Federal n.º 8.987/1995 às concessões patrocinadas, prevista no artigo 3.º, § 1.º, da Lei Federal n.º 11.079/2004, reconheceu a legitimidade dessa destinação e recomendou o ajuste da cláusula de receitas adicionais da minuta contratual, de modo a contemplá-la (Acórdão n.º 2.886/2008-Plenário, rel. Min. Ubiratan Aguiar, Processo TC-009.724/2008-7). O Tribunal de Contas do Distrito Federal – TCDF, por sua vez, aprovou, na forma de decisão normativa, o entendimento de que não há vedação à compensação de créditos e débitos em sede de contratos administrativos, desde que observados os requisitos dos artigos 368 e 369 do Código Civil e o devido processo legal (Decisão n.º 389/2021, Processo n.º 6.210/2017).
Esse precedente, mesmo sem enfrentar o tratamento orçamentário da operação, acabou por confirmar que a parcela das receitas acessórias destinada à redução da contraprestação integra licitamente a modelagem da parceria.
O Poder Judiciário também já reconheceu a aplicabilidade da compensação aos contratos administrativos. No julgamento do Recurso Especial n.º 1.913.122/DF (rel. Min. Francisco Falcão, Segunda Turma, j. 12.09.2023), o Superior Tribunal de Justiça – STJ assentou que, por força de aplicação supletiva das disposições de direito privado, faz-se plenamente possível a compensação de créditos e débitos nos contratos administrativos, mesmo que não haja previsão nos instrumentos convocatórios, qualificando-se essa compensação como modalidade de extinção das obrigações, nos termos do artigo 368 do Código Civil, afastada apenas nas hipóteses de mútuo acordo ou de renúncia prévia (artigo 375).
Esse precedente é relevante por duas razões. A primeira porque reconhece a compensação como forma de extinção da obrigação, e não como técnica de apresentação de resultados, distinção que está no centro da questão objeto deste artigo. A segunda porque, se a compensação é admitida ainda quando não prevista no instrumento convocatório, com maior razão deverá sê-lo quando expressamente disciplinada pelo contrato, como ocorre no compartilhamento de receitas acessórias em contratos de PPPs. Reforça-se, assim, a conclusão de que o mecanismo examinado é válido sob qualquer das duas caracterizações possíveis.
A leitura conjunta desses elementos permite sustentar que o princípio do orçamento bruto não é violado pelo mecanismo de redução da contraprestação, seja porque, tecnicamente, não há compensação de obrigações autônomas a examinar, seja porque, ainda que houvesse, a compensação das receitas acessórias com a contraprestação pública não conflita com esse princípio.
Isso porque evidenciado está que, ainda que o artigo 6.º da Lei Federal n.º 4.320/1964 exija que as receitas e despesas públicas sejam adequadamente reconhecidas e evidenciadas, tal exigência não implicará, necessariamente, que a satisfação financeira de obrigações recíprocas, expressamente disciplinada pelo contrato, se dê pela realização de dois fluxos financeiros integrais e sucessivos.
A diferenciação de registros feita pelo próprio MCASP aponta nessa direção: a forma contratual escolhida para o compartilhamento possui relevância não apenas econômica, mas também contábil. Aspecto esse que ganha especial importância em contratos de PPP nos quais a redução da contraprestação em razão do compartilhamento de receitas acessórias faz parte, muitas vezes, da própria estrutura econômico-financeira da contratação, contratos para os quais a aplicação de um modelo no qual o parceiro privado tivesse que transferir financeiramente os recursos ao Poder Público para, em paralelo, receber a contraprestação integral repercutiria negativamente sobre inúmeros aspectos relevantes para o equilíbrio econômico-financeiro da contratação, tais quais faturamento, tributação, capital de giro, custos financeiros, garantias de pagamento etc.
Por essa razão, a preocupação quanto ao tratamento orçamentário e contábil dos valores envolvidos não deverá conduzir automaticamente à necessidade de alteração da sistemática contratual. Essa questão deverá, sim, ser enfrentada a partir da adequada contabilização e evidenciação dos fatos envolvidos, preservando-se a forma de satisfação das obrigações estabelecidas no contrato sempre que compatível com as normas aplicáveis.
O tratamento conferido pelo MCASP, sua aplicação concreta por entes como o Estado de Santa Catarina e as manifestações dos órgãos de controle externo e do Poder Judiciário fornecem fundamentos relevantes nesse sentido. A observância do princípio do orçamento bruto faz-se, sim, necessária, mas deve se situar no plano do adequado reconhecimento e evidenciação dos fatos orçamentários e patrimoniais, não resultando, por si só, na obrigatoriedade de que valores reciprocamente devidos pelo Poder Concedente e pelo parceiro privado percorram fluxos financeiros autônomos.
Assim, havendo previsão contratual e observados os correspondentes registros orçamentários, patrimoniais e contábeis, a redução da contraprestação pelo compartilhamento de receitas acessórias, caracterizada, nesta análise, como cláusula de apuração de valor líquido e, subsidiariamente, como compensação válida, mostra-se compatível com o regime jurídico aplicável às PPPs, permitindo conciliar a transparência exigida pelo Direito Financeiro com a estrutura econômico-financeira estabelecida para a PPP.