Reforma Tributaria y Reequilibrio en Contratos Administrativos

Con la sanción de la Reforma Tributaria y la consiguiente institución de nuevos tributos, las reglas para el reequilibrio económico-financiero de los Contratos Administrativos fueron modificadas, para los contratos celebrados antes de 2026, en razón del gran impacto que las partes podrán sufrir con la nueva tributación.

El reequilibrio económico-financiero de los Contratos Administrativos es un instrumento de extrema importancia, tanto para las empresas contratadas como para la administración pública, ya que tiene por objeto mantener las condiciones económicas y financieras del contrato, aun frente a alteraciones que generen impactos con posterioridad a su celebración. El procedimiento, comúnmente utilizado, está previsto en la Constitución Federal, en la Ley Federal 14.133/2021 y, principalmente, en los propios Contratos Administrativos, de manera específica.

Constatado el desequilibrio económico-financiero del Contrato Administrativo, las partes deben obligatoriamente analizar lo dispuesto en el contrato y seguir el procedimiento de reequilibrio allí previsto, no limitándose únicamente a lo dispuesto en la legislación. Recientemente, se produjo una modificación relevante en relación con el tema, a partir de los cambios introducidos en la legislación tributaria brasileña.

El 20 de diciembre de 2023 fue promulgada la Enmienda Constitucional n.º 132, que modificó el Sistema Tributario Nacional, lo que, en los años siguientes, dio lugar a la denominada “Reforma Tributaria”, con la sustitución de tributos ya conocidos por los contribuyentes.

El objetivo de la Reforma Tributaria es crear un modelo de recaudación integrado y eficiente, principalmente mediante la sustitución de cinco tributos (PIS, COFINS, IPI, ICMS e ISS) por un modelo de tributos agregados (IVA), con la previsión de dos tributos principales.

Anteriormente, en el ámbito federal, existían la Contribución al Programa de Integración Social (PIS) y la Contribución para el Financiamiento de la Seguridad Social (COFINS), ambas aplicadas sobre los ingresos de las empresas, así como el Impuesto sobre Productos Industrializados (IPI), aplicado sobre productos industrializados.

En los ámbitos estadual y municipal, la legislación preveía el Impuesto sobre la Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS), que incidía básicamente sobre la comercialización de bienes y el transporte interestatal, y el Impuesto sobre Servicios de Cualquier Naturaleza (ISS), que incidía sobre la prestación de servicios.

En 2025 se aprobaron las leyes y reglamentos necesarios para la implementación de la Reforma Tributaria, como, por ejemplo, la Ley Complementaria 214/2025, que instituyó el Impuesto sobre Bienes y Servicios (IBS), en sustitución del ISS y del ICMS; la Contribución Social sobre Bienes y Servicios (CBS), en sustitución del PIS, COFINS e IPI; el Impuesto Selectivo (IS), que se aplicará sobre productos que presenten riesgos para la salud o el medio ambiente; creó el Comité Gestor del IBS, además de introducir otras modificaciones tributarias.

No obstante, para que una transformación de tal magnitud se produzca, además de la legislación específica que instituye los tributos en cuestión, se estableció un período de transición para la vigencia de las nuevas reglas.

En 2026, la CBS y el IBS serán aplicados de forma experimental, con alícuotas del 0,9% y 0,1%, respectivamente. En 2027, se extinguirán el PIS y la COFINS, con la recaudación exclusiva de la CBS, además de la institución del Impuesto Selectivo. Entre 2029 y 2032, se producirá la transición del ICMS y del ISS hacia el IBS, cuya alícuota se incrementará gradualmente hasta que, en 2033, el nuevo modelo tributario entre en plena vigencia.

En razón de todos los cambios mencionados, la Ley Complementaria 214/2025 busca aclarar cuestiones que pueden generar dudas entre los contribuyentes, entre ellas el tratamiento del reequilibrio económico-financiero de los Contratos Administrativos celebrados bajo la vigencia de la legislación tributaria anterior, al incluir un capítulo específico sobre el reequilibrio, en sus artículos 373 a 377.

En primer lugar, es importante destacar que la ley establece que el reequilibrio previsto se aplica a los contratos celebrados antes del inicio de la vigencia de la ley, o cuyas propuestas hayan sido presentadas con anterioridad a dicha vigencia, es decir, a contratos y propuestas elaborados antes del 1.º de enero de 2026. Este plazo es discutible, ya que resulta necesario que las demás normas de la reforma también estén aprobadas antes de esa fecha.

El objetivo del capítulo es asegurar el restablecimiento del equilibrio económico-financiero del contrato, en razón de la alteración de la carga tributaria efectiva soportada por la contratada, como consecuencia del impacto derivado de la institución del IBS y de la CBS, en los casos en que se compruebe el desequilibrio. El reequilibrio podrá aplicarse a contratos vigentes celebrados con la administración pública directa o indirecta de la Unión, de los Estados, del Distrito Federal y de los Municipios, incluyendo, pero no limitándose, a contratos de concesiones públicas.

El párrafo primero del artículo 374 de la Ley Complementaria Federal 214/2025 establece los aspectos que deberán ser considerados para la determinación de la alteración de la carga tributaria efectiva soportada por la contratada, tales como el efecto de la acumulatividad en las adquisiciones y costos de la contratada, la posibilidad de traslado de cargas financieras a terceros, los impactos derivados de la modificación de los tributos durante el período de transición y los beneficios o incentivos fiscales o financieros relacionados con los tributos anteriormente existentes.

El artículo 374 también dispone que el reequilibrio derivado de la Reforma Tributaria será aplicable incluso a los contratos que contengan, en su matriz de riesgos, la previsión de que los impactos tributarios serían responsabilidad de la contratada. Cabe destacar que, aunque la matriz de riesgos defina los riesgos y responsabilidades inherentes a las partes, en los contratos celebrados antes de la aprobación de la Reforma Tributaria no era posible prever la magnitud y relevancia de las modificaciones introducidas por la nueva legislación, razón por la cual la ley permite el reequilibrio contractual, aun cuando el riesgo haya sido atribuido a la contratada.

En lo que respecta al procedimiento de reequilibrio, el artículo 375 establece que, en caso de reducción de la carga tributaria para la contratada, la administración pública deberá, de oficio, proceder a la revisión del contrato, con el fin de restablecer el equilibrio económico-financiero inicial.

Por otro lado, el procedimiento de reequilibrio podrá ser iniciado por la contratada cuando exista un aumento de la carga tributaria, pudiendo el reclamo presentarse con ocasión de cada nueva modificación tributaria que, de manera comprobada, desequilibre el contrato, o bien de forma que abarque todas las modificaciones previstas para el período de transición tributaria.

Es importante resaltar que la solicitud de reequilibrio presentada por la contratada deberá formularse durante la vigencia del contrato y antes de una eventual prórroga de su vigencia. Asimismo, el procedimiento iniciado por la contratada deberá tramitar con carácter prioritario, y la solicitud deberá estar acompañada de todos los cálculos y demás documentos que demuestren el desequilibrio del contrato.

De conformidad con la legislación, el contrato podrá ser reequilibrado mediante la revisión de los valores contractuales, compensaciones financieras, ajustes tarifarios u otros valores adeudados a la contratada, renegociación de plazos y condiciones de ejecución o prestación de servicios, aumento o reducción de los valores adeudados a la administración pública, transferencia de costos o cargas, u otros métodos aceptados por las partes, siempre observando la legislación y el contrato respectivo. A pesar de las alternativas previstas, el reequilibrio deberá realizarse preferentemente mediante la modificación de la remuneración contractual o el ajuste tarifario.

La solicitud de reequilibrio presentada por la contratada deberá ser decidida de manera definitiva dentro del plazo de noventa días contados desde la fecha de su presentación, prorrogable por una sola vez por igual período, en caso de que se demuestre la necesidad.

En caso de impacto relevante en el equilibrio del contrato, será posible la adopción de un reequilibrio provisional, debiendo la decisión definitiva establecer la compensación revisada y ajustada, así como la forma y los instrumentos de cobro o devolución de los valores pagados o percibidos durante la fase provisional.

Finalmente, el artículo 377 de la Ley Complementaria 214/2025 dispone que, en caso de omisión, se aplicará la legislación específica correspondiente al contrato administrativo. Cabe señalar que, aun cuando la legislación establezca una serie de normas relativas al reequilibrio contractual tras la Reforma Tributaria, el Contrato Administrativo celebrado deberá ser siempre observado y, en lo que corresponda, cumplido por las partes.

Como ocurre con toda modificación de gran relevancia en el ordenamiento jurídico brasileño, la verdadera dimensión de cómo se materializará el reequilibrio económico-financiero de los Contratos Administrativos solo se verificará en la práctica, cuando las partes comiencen a presentar solicitudes de reequilibrio y con la efectiva aplicación de la nueva legislación.