La COSIP, su nueva destinación y demás implicaciones posteriores a la Reforma Tributaria

Con la reforma tributaria, las APP de Iluminación Pública ya contratadas podrán incluir servicios adicionales en su alcance

Por Marina Fochesato Cintra y Mauricio Moysés

Con la entrada en vigor de la Reforma Tributaria (Enmienda Constitucional n.º 132/2023), se ampliaron las posibilidades de aplicación de los recursos recaudados por la COSIP (Contribución para el Financiamiento del Servicio de Iluminación Pública), más allá del financiamiento, expansión y mejora de los servicios de iluminación pública.

Con el nuevo texto del artículo 149-A de la Constitución Federal, la COSIP podrá financiar, expandir y mejorar sistemas de monitoreo para la seguridad y preservación de los espacios públicos.

Se trata de una gran innovación para las Asociaciones Público-Privadas (APP) que, hasta entonces, estaban orientadas exclusivamente a la iluminación pública y que ahora podrán abarcar servicios municipales relevantes, contribuyendo a que estas APP puedan, finalmente, comprender los servicios comúnmente denominados “Ciudades Inteligentes”.

Con base en el nuevo tratamiento legal, se torna posible incluir, dentro del alcance de los proyectos de APP de Iluminación Pública, servicios adicionales derivados de la ampliación del uso de la COSIP, inclusiones que pueden realizarse incluso en contratos ya celebrados o con estudios de viabilidad en curso.

Es importante destacar que, al tratarse de una modificación reciente y aún en proceso de reglamentación, es natural que existan dudas tanto respecto de su alcance como de su correcta interpretación.

No obstante, en la propuesta de complementación de la reglamentación de la COSIP en el Código Tributario Nacional (Proyecto de Ley Complementaria – PLC n.º 108/2024), actualmente en trámite, se sugieren precisiones cuyo objetivo es, precisamente, agotar los conceptos de “financiamiento, expansión y mejora del servicio de iluminación pública” y de “financiamiento, expansión y mejora de sistemas de monitoreo para la seguridad y preservación de espacios públicos”.

En dicho PLC se busca ratificar el concepto —ya conocido y aplicado— de los servicios de iluminación pública (inclusive mediante la utilización de la COSIP para el financiamiento de servicios y activos destinados a la prestación de servicios relativos a la red de iluminación pública temporal, lo que hasta ahora era objeto de numerosos cuestionamientos) y, principalmente, detallar el contenido de los nuevos servicios incorporados por la Enmienda Constitucional.

De aprobarse el PLC, la COSIP podrá financiar los siguientes servicios: “adquisición, implementación, instalación, expansión, mantenimiento, operación, gestión y desarrollo de proyectos, sistemas, tecnologías, medios de transmisión de información, infraestructura y equipamientos, todos destinados al monitoreo para la administración, control, seguridad, preservación y prevención de desastres en vías, espacios públicos y equipamientos públicos comunitarios y urbanos, en cualquier área del territorio municipal o distrital, incluyendo los activos necesarios para el funcionamiento de centros integrados de operación y control y para la integración de sistemas de gestión de monitoreo por parte de la Administración Pública”.

Del análisis del referido PLC se desprende que el concepto pretendido es amplio, lo que permitirá a los Municipios implementar verdaderos centros de control y monitoreo, abarcando desde vías, edificios y demás bienes públicos hasta la defensa civil, mediante alertas ante eventos climáticos extremos, por ejemplo.

El principal objetivo de la flexibilidad en el uso de la COSIP es garantizar que los Municipios cuenten con mayores recursos para incentivar la seguridad, mejorar la calidad de vida de los ciudadanos y las condiciones de tránsito y, al mismo tiempo, potenciar la integración de los numerosos sistemas indispensables para la efectiva implementación de las Ciudades Inteligentes.

Sin embargo, mientras se aguarda la reglamentación del referido artículo constitucional, resulta necesario evaluar un punto relevante: la situación de los Municipios que ya cuentan con contratos de APP vigentes y en los que surja el interés de incluir, dentro de su alcance, estos nuevos servicios —y, en consecuencia, nuevas inversiones— con el fin de ofrecer a los ciudadanos y a la propia Administración Pública servicios públicos de mayor calidad, actualidad, eficiencia y tecnología, así como garantizar una mejor gestión y mayor efectividad en la seguridad (pública y patrimonial) en su conjunto.

Para estos Municipios, una posible solución consiste en la celebración, junto a las actuales Concesionarias de los servicios de iluminación pública, de adendas contractuales para la inclusión de estos nuevos servicios, de acuerdo con las necesidades e intereses de la Municipalidad, realizándose la pertinente y necesaria recomposición del equilibrio económico-financiero de dichos contratos.

Para ello, la primera medida que estos Municipios deberían adoptar desde ya es la actualización de su legislación para abarcar los cambios introducidos por esta “nueva COSIP”, buscando así la seguridad jurídica necesaria, considerando que un tributo solo puede ser modificado por ley.

Una vez garantizada la seguridad jurídica necesaria para la implementación de dichas actualizaciones, los Municipios y las actuales Concesionarias de APP de Iluminación Pública estarán en condiciones de iniciar las tratativas y evaluaciones para la celebración de las adendas necesarias para la inclusión de estos nuevos servicios, así como de sus demás implicaciones: índices de calidad, garantías, entre otros.

Naturalmente, dichas adendas deberán observar los límites legales y contractuales previstos en la Ley de Licitaciones y Contratos Administrativos, que se aplica de forma subsidiaria a los contratos de APP.

En este sentido, de la lectura de las normas legales aplicables —tanto de la antigua Ley Federal 8.666/93 como de la actual Ley Federal 14.133/21—, los dispositivos que regulan las modificaciones contractuales prevén, básicamente, dos formas de alteración: la unilateral y la realizada por acuerdo entre las Partes, condicionando ambas al debido reequilibrio económico-financiero del contrato.

Asimismo, se establecen límites cuantitativos y cualitativos para dichas modificaciones, límites que, sin embargo, no deben aplicarse de manera irrestricta, dada la diferencia existente entre los contratos comunes —normalmente de objeto menos complejo y de menor duración— y los contratos de APP, que poseen objetos complejos (como la prestación de servicios públicos) y de largo plazo (y, por ende, sujetos a la mutabilidad natural del tiempo).

Esta distinción es fundamental para que los contratos de concesión y, especialmente, de APP evolucionen de acuerdo con los cambios en el interés público tutelado, ya sea mediante su mejora cualitativa, ya sea para salvaguardar el principio de actualidad y, principalmente, garantizar su economicidad, con la reducción del gasto público sin comprometer la calidad necesaria en la prestación del servicio contratado, obteniéndose así mejores resultados con los menores costos posibles.

Por último, es necesario ponderar que, considerando la novedad del tema, dichas modificaciones y adendas también deberán someterse al seguimiento y aprobación de los competentes órganos de control interno y externo de la Administración Pública, en especial para garantizar la inexistencia de desvío de finalidad de la COSIP y su total probidad.

Por lo tanto, corresponderá a los Municipios y a las actuales Concesionarias la realización de los estudios debidos y necesarios para la implementación de esta nueva era de posibilidades que la Reforma Tributaria traerá para el uso de la COSIP en los proyectos de APP de Iluminación Pública.

Los autores desean agradecer especialmente a Ariovaldo Pires y a Patricia Ferrari por el apoyo y las contribuciones realizadas a lo largo del desarrollo del artículo.